新拆遷條例首部地方配套規(guī)章出臺

    2011年3月2日，《吉林市城市國有土地上房屋征收與補償暫行辦法》(以下簡稱吉林市《暫行辦法》)頒布施行。吉林市《暫行辦法》是國務(wù)院《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱新拆遷條例)施行后，地方最早出臺的一部配套政府規(guī)章。　

    吉林市《暫行辦法》，對新拆遷條例中一些不確定的規(guī)定進行了明確，增加了操作性。如：針對舊城改建的“多數(shù)人不同意”，明確規(guī)定50%以上即為“多數(shù)人”；針對“被征收人數(shù)量較多的”由政府常務(wù)會議做出征收決定，明確規(guī)定達到“1000戶”就要上常務(wù)會議。

    動遷達1000戶上常務(wù)會議

    新拆遷條例規(guī)定，因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認為征收補償方案不符合條例規(guī)定的，市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案。

    這個“多數(shù)人”究竟是多少人？新拆遷條例未規(guī)定具體標準。吉林市《暫行辦法》進行了明確：“舊城區(qū)改建需要征收房屋，被征收人超過50%(不含本數(shù))認為征收補償方案不符合本辦法規(guī)定的，應當組織被征收人和公眾代表召開聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案?！?/p>

    在新拆遷條例中規(guī)定，房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應當經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定。但是，條例沒有對“被征收人數(shù)量較多”的具體數(shù)額做出明確規(guī)定。對此，吉林市《暫行辦法》明確將此界定為“房屋征收涉及被征收人1000戶以上”。

    1000戶是如何計算出來的？是否經(jīng)過科學論證調(diào)查？立法者沒有給出說明。新拆遷條例草案起草小組成員、中國社科院法學所孫憲忠研究員認為，“1000戶以上”的規(guī)定并不能體現(xiàn)新拆遷條例中對于“多數(shù)人”的立法精神；照此規(guī)定，吉林市將很難有拆遷項目能上所謂的市縣政府常務(wù)會議進行討論。

    對房屋裝修單獨評估

    新拆遷條例規(guī)定了房屋征收補償標準要遵照市場價格的原則。這里凸顯出房屋評估的重要性。然而，新拆遷條例只是概括性地規(guī)定，房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)應當獨立、客觀、公正地開展房屋征收評估工作，任何單位和個人不得干預。但如何進行評估？如何保證被拆遷人的知情權(quán)？如何應對評估中的特殊情況？這在新拆遷條例中找不到答案。對此，吉林市《暫行辦法》都進行了詳細規(guī)定。

    比如在保障被拆遷人的評估知情權(quán)方面，吉林市規(guī)定，房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)必須入戶對被征收房屋進行評估，通過錄音、錄像等方式取得相關(guān)資料，逐戶出具評估報告，并解答被征收人對評估報告的異議。而且房屋評估結(jié)果必須公示。房屋評估報告必須逐戶送達，送達回執(zhí)必須存檔。

    在如何具體評估方面，吉林市規(guī)定，評估報告應當結(jié)合被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑面積、結(jié)構(gòu)、樓層、朝向、成新、配套設(shè)施等因素予以考慮；被征收房屋已經(jīng)裝修的，應當出具單獨的裝修評估報告。

    在怎樣處理評估特殊情況方面，吉林市規(guī)定，被征收房屋用途由住宅改為非住宅的，評估時應當充分考慮房屋收益等因素，評估結(jié)果應當包含非住宅用途的客觀收益。

    孫憲忠認為，吉林市《暫行辦法》列舉了評估應結(jié)合房屋的“八大因素”，但忽視了土地使用權(quán)的評估與補償。實踐中，往往對平房的征收占相當大的比例，而平房中院落面積較大。房地產(chǎn)的市場價值，土地使用面積占有相當分量，評估應明確結(jié)合用地面積這一重要因素來考慮定價。

    江西宜黃案件被拆遷戶代理人、北京市才良律師事務(wù)所的王令律師認為，吉林市《暫行辦法》關(guān)于補償?shù)囊?guī)定與新拆遷條例相關(guān)規(guī)定基本一致，缺乏有效探索。它們均將評估價格等同于征收補償價格，并與被征收房屋相類似房地產(chǎn)的市場價格掛鉤。但是問題在于，“相類似房地產(chǎn)的市場價格”的措辭過于籠統(tǒng)，實在欠缺可操作性，遠不如“以新建相關(guān)房地產(chǎn)售價作為評估價格”有操作性。

    敏感問題規(guī)定喜憂參半

    對于拆遷當中，某些極易引起矛盾沖突的敏感問題如補償標準透明度、評估爭議如何解決等，新拆遷條例規(guī)定得較為原則。那么吉林市《暫行辦法》是如何規(guī)定的？

    對于拆遷補償透明度問題，吉林市《暫行辦法》規(guī)定了明確統(tǒng)一的獎勵標準，從根本上杜絕了補償數(shù)額參差不齊、“多鬧多拿，不鬧少拿”現(xiàn)象。它明確規(guī)定，被征收人自評估結(jié)果公布之日起10日內(nèi)(含本數(shù))搬遷的，每戶獎勵8000元；20日內(nèi)(含本數(shù))搬遷的，每戶獎勵5000元；采暖期內(nèi)搬遷的，每戶另增加5000元采暖補助。孫憲忠對此予以肯定，這些內(nèi)容規(guī)定得越詳細，在工作中操作性越強，也使政府的獎勵政策越透明。同時，被征收人也有據(jù)可查，能切實保護被征收人的合法權(quán)益。

    對于評估爭議的解決，吉林市《暫行辦法》規(guī)定，被征收人對評估報告有異議的，可以申請復核；如果對復核結(jié)果還有異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估專家委員會申請鑒定。并特意注明，房地產(chǎn)價格評估專家委員會的鑒定結(jié)果為最終結(jié)果。

    對此，孫憲忠認為，在新拆遷條例當中，也只是規(guī)定，被征收人對房屋評估的復核結(jié)果，不滿意的可以向房地產(chǎn)價格評估專家委員會申請鑒定，并未明確房地產(chǎn)價格評估專家委員會的鑒定結(jié)果就為最終結(jié)果。這種限制性規(guī)定不利于保護被拆遷人的合法權(quán)利。

    接受《法制日報》記者采訪的專家評價，從立法技術(shù)角度而言，吉林市《暫行辦法》頗有亮點。在明確征收主管機關(guān)的職責范圍、征收決定的要件及程序、征收補償方案前置程序、保障估價機構(gòu)入戶評估、市民最低生活用房保障等方面均做出了很有意義的探索性規(guī)定。這些規(guī)定既細致，又有操作性，充分體現(xiàn)了立法者的智慧與辛勞。但是由于在關(guān)鍵問題上如公共利益界定、評估程序中立、補償公正性方面，基本都與征收與補償條例的規(guī)定一致，甚至有些地方還有縮小、限制性的規(guī)定，吉林市《暫行辦法》并沒有給我們帶來意外驚喜。因此對其他地方政府立法而言，難說具有突破性參考價值。